[제주투데이는 제주사랑의 의미를 담아내는 뜻으로 제주미래담론이라는 칼럼을 새롭게 마련했습니다. 다양한 직군의 여러분들의 여러 가지 생각과 이야기를 진솔하게 담아내 제주발전의 작은 지표로 삼고자 합니다.]

이종익/ 제주부동산법경영연구소 대표, 제주국제대학교 부동산법무행정학과 외래교수

우리나라의 전반적인 주거복지와 관련하여 무엇이 문제인지, 이러한 문제에 대한 현 정부가 추진하는 도시재생 뉴딜 로드맵의 내용은 무엇인지, 또한 제주 지역의 자연환경과 사회경제에 맞는 지속적인 주거 복지 정책은 무엇인지 생각해 보는 시간을 가져보고자 한다.

우선, 국내의 정책여건 분석의 기초와 도시의 실태를 자료를 통하여 우리나라의 전반적인 주택문제를 짚어보고자 한다.

국내의 정책여건 분석의 자료를 보면 생산가능 인구는 2016년(3,763만명)을 정점으로 감소하기 시작하고 총인구도 2031년(5,296만명)을 정점으로 감소가 예상되고 있다. 고령인구는 2015년 654만 명(12.8%)에서 2025년 1,000만 명을 넘어서고 2030년에는 1,296만 명(24.5%)까지 증가할 것으로 전망되고 있다. 우리 경제의 기초체력을 나타내는 잠재성장률도 3%초반에서 2%대로 하락될 것으로 전망되고 있다(한국은행). 그리고 인구와 경제력의 약 90%를 차지하는 도시지역의 사회·경제·물리적 쇠퇴가 심각한 것으로 나타나고 있다.

도시의 실태를 분석해보면 지방위기가 확대되고 물리적 정주환경이 악화되고 있다. 전국 읍면동의 80%에서 인구가 현저히 감소하여 지방 중소 도시는 인구감소에 따라 도시축소 현상이 발생하고 있다. 국토의 60%에 해당하는 인구 10만명 이하 시군(87개소)의 인구는 8% 수준에 머물고 있다(통계청). 인구감소와 고령화에 따라 지방 중소도시의 소멸위기가 대두되고 있다. 향후 30년내 84개 시군구(37%), 1,383개 읍면동(40%)의 소멸을 우려하고 하고 있는 실정이다 (국토연).

우리나라의 전반적인 주택문제로서는 지역·소득계층 간 불균형, 유지관리의 소홀로 인한 노후화된 주택, 주택가격 상승으로 인한 주택구입능력과 임대료 지불 능력의 곤란, 중·고소득층을 대상으로 한 민간부문 개발과 저소득층을 주 대상으로 한 공공부문 개발에 따르는 주거지의 소득계층별 분리현상, 주택금융의 수혜대상 선정, 노년층과 생계 곤란한 특수계층의 경제적 뒷받침, 도시빈민들을 위한 사회복지적인 공공부조, 도시영세민의 주거 안정을 위한 재개발정책, 공공임대주택의 재고 부족 등을 개략적으로 나열할 수 있을 것이다.

다음으로, 이러한 주택문제에 대해 현 정부는 어떠한 대책을 세우고 노력하고 있을까? 문재인 정부 들어 주거복지와 관련 ‘내 삶을 바꾸는 도시 재생 뉴딜 로드맵’을 관계부처 합동으로 추진하고 있다.

정부는 대규모 택지 개발 위주와 물량 중심의 주택 공급 정책으로 직주 근접의 도심 내 저렴한 장기 임대 주택이 부족하고 강제철거 과정에서 내몰리는 문제(젠트리피케이션)가 발생해서는 안 되겠다는 점을 인식하면서 출발한다. 도시재생 뉴딜 정책으로 3대 추진전략과 5대 추진과제를 설정, 로드맵을 완성하여 추진하고 있다. 3대 추진 전략으로 도시 공간 혁신, 도시재생 경제 활성화, 주민·지역의 주도를 설정하고 있고, 5대 추진 과제로는 노후 저층 주거지의 주거환경 정비, 구도심을 혁신거점으로 조성, 도시재생 경제 생태계 조성, 풀뿌리 도시재생 거버넌스 구축, 상가 내몰림 현상에 선제적 대응을 설정하고 있다.

결국은, 거주 환경이 열악한 노후 주거지를 정비하여 기초 생활 인프라를 확충하고, 저렴한 공적임대주택 공급을 지원하고, 쇠퇴한 구도심에서 혁신거점공간을 조성하고 중심기능을 활성화시켜 도시의 활력을 회복하고, 주민참여 거버넌스를 구축하여 지역공동체를 회복하고 재생이익의 선순환을 유하여 지역구성원 간 상생을 추구하며, 업무·상업·문화 등 다양한 일자리 공간을 제공하고 도시재생 경제조직 활성화 등 지역기반의 지속가능한 일자리 창출을 도모하겠다는 의지가 반영된 정책이다.

정부가 제13차 도시재생특별위원회에서 밝힌 '2018년도 도시재생 뉴딜사업 선정안'을 보자. 지난 4월 24일 제11차 도시재생특별위원회에서 결정한 뉴딜사업 선정계획에 따라 2018년도 사업 대상지 99곳을 선정했는데, 99곳 중 30곳은 중심시가지형, 경제기반형 및 공공기관이 제안하는 사업 대상지이며, 69곳은 우리동네살리기, 주거지지원형, 일반근린형 등이다.

이제 제주의 주거복지 정책과 관련된 도시재생 뉴딜 사업을 들여다 보고자 한다.

제주에서는 지난 2017년 12월 시범사업 대상으로 제주시 신산머루와 서귀포시 월평마을을 선정한 데 이어, 올해 제주시 삼도 2동 ‘살고 싶은 남성 마을’과 대정읍 ‘캔팩토리와 다시 사는 모슬포’가 도시 재생 뉴딜 사업으로 선정되었다.

다른 지역은 별다른 잡음이 없이 순항하는 것 같지만, 신산머루 도시재생 뉴딜 사업의 경우에는 도시재생과 재개발 방식의 차이를 두고 주민들 사이에 의견의 분분하여 난항이 예상된다.

신산머루 도시재생사업은 일도초등학교 일대 45,616㎡에 국비50억과 지방비 등 총 83억을 투입해 자율주택정비, 골목길보행환경개선, 안전환경개선, 교육환경개선, 공동체거점조성, 놀이터, 공동텃밭 설치 등을 추진하는 사업이다.

다음으로 우리나라의 주거복지 정책수립의 문제점을 살펴보고 올바른 길을 찾아보고자 한다.

인간이 살아가면서 필수적으로 요구되는 3가지가 있다. 바로 의·식·주이다. 국가마다 다르기는 하지만 일정 수준 이상의 나라에서는 먹는 문제와 입는 문제는 국가·사회적 지원으로 어느 정도 해결되었지만, 안식할 주택문제만큼은 선진국에서도 사회적으로 문제가 되어 국가가 다양한 정책을 수립하여 개입을 하고 있는 실정이다. 또한 주택문제는 국가의 경제적 수준과 사회문화적 특성에 따라 달리 나타나고 있으며, 국내에서 지역에 따라 지역적 특성에 따라 달리 나타나고 있다.

주택의 문제에 대해서는 전 세계 모든 국가가 주거복지의 갈 길을 물으며 저마다 그 나라의 이념과 실정에 맞는 주거정책을 수립하고 시행하고 있다. 우리나라도 주거복지와 관련한 법령을 정비하여 시행하여 오고 있다. 대표적인 도시 및 주거환경정비법으로 주거복지 관련 법령을 재정비하여 시행하고 있다.

경기부양 조절의 수단으로 냉·온탕식의 주택정책을 수립해서는 안 된다. 주택은 지속적으로 국가와 지자체가 나서서 주거복지 차원에서 주택종합계획을 수립하고 추진해야 하는 공공적 재화이다. 부동산 투기의 사적 재화로 보고 단속과 규제의 시각으로만 봐서는 안 된다. 주택의 문제를 주택이라는 부동산 시장의 한정된 개념의 문제로 접근할 것이 아니라 사회·복지·문화 등 통합적인 프레임으로 접근해야 함에도 우리의 역대 정부는 경기조절용의 응급처방전으로 부동산 정책을 사용하여 왔다. 그래서 정부가 바라는 부동산 정책의 긍정적 효과는커녕 부작용으로 나타났던 것이다.

대한민국의 가장 큰 주택문제 중의 하나가 주택 재고량의 부족이다. 그것은 바로 주택공급을 민간분양시장에 의존하는 바 크기 때문이다. 민간 부동산 건설업체들은 당연히 부동산 경기에 따라 사업의 타당성분석을 하고 수익이 발생할 때만 인허가와 착공을 하게 되는 것이다. 그러니 집값은 파도타기를 하면서 상향곡선을 그릴 수밖에 없었던 것이다. 민간건설업계 및 금융업계의 경영 악화는 결국 사회적 연쇄부도로 국내경기 침체로 이어질 것이라는 건설업계의 논리에 정부의 계획적이고 지속적인 주택공급의 정책은 차질을 빚게 되어 부동산경기의 악순환이 반복되어 왔던 것이다. 부동산 시장에 일관성 있는 정책의 시행으로 부동산 시장의 안정을 기하길 바란다.

글을 마치며, 제주에서 도시재생 뉴딜이 성공하려면 다음과 같은 점들에 관해 몇 가지 제언을 하고자 한다.

1) 로드맵은 기존의 정부 주도의 도시재생사업의 한계와 미비한 점을 보완하여 주민협의체·도시재생지원센터 등의 지역 중심의 자생적 조직의 역량강화를 통한 지역의 공동체적 거버넌스를 강조하고 있다. 이처럼 도시재생지원센터 등의 역량강화를 도모하고 사업을 주체적으로 실행하기 위해서는 많은 노력과 시간이 필요하다.

2) 도시재생 뉴딜 사업 추진과정에서 발생하는 오류와 실수를 줄이기 위해서는 타 시·도의 도시재생 사업의 성공과 실패 사례를 분석할 충분한 시간을 갖고 구체적인 실행계획을 세울 필요가 있다.

3) 타 시도나 해외의 성공적인 사례를 벤치마킹할 필요는 있으나 사업의 결과가 아니라 그 지역의 특성 및 조례 그리고 사회·경제적 배경을 파악하여 제주 지역의 실정에 맞는 도시 재생의 적절한 모델을 찾아야 할 것이다.

4) 도시재생 뉴딜 사업으로 삶의 질 향상, 일자리 창출, 도시 활력 회복, 공동체 회복 및 사회통합 등이 이루어질 것처럼 지나친 기대를 가지게 해서도 안 되고, 욕심을 갖고 많은 프로그램을 혼합하여 어느 하나도 제대로 성공할지 못하는 우를 범해서는 안 된다.

5) 실질적으로 재개발·재건축사업을 시행해야 할 지역을 마을 가꾸기나 도시환경 정비 수준의 도시 재생 사업으로 탈바꿈하게 되면 예산 낭비를 초래할 뿐이다. 미래를 내다보고 지속 가능한 도시 재생 사업의 로드맵이 완성되길 바란다.

도시재생사업의 공공임대주택의 공급 등 주거 복지 정책 및 청년 일자리 창출 그리고 도시 활력 회복 등 국가의 중요 정책을 총 망라하고 있기에 정부와 국민이 거는 기대도 적지 않으나 우려하는 바도 자못 크다.

우리나라의 정책 입안과 실행을 대통령 임기 동안에 완수하려는 책무에서 많은 시행착오를 겪고 있다. 국비와 지방지를 투입하여 시행하는 도시재생 뉴딜 사업이 지속적인 성공이 되기 위해서는 지방정부가 적극적으로 개입하는 자세가 필요하다. 국가와 지방정부의 주도적인 역할 수행이 없이 지역 주민들의 자체적인 힘만으로 도시재생사업을 포함한 주거 복지 사업을 하기는 힘들다. 또한 지자체는 부동산 경기와 정권이 바뀔 때마다 바뀌는 정부의 부동산 정책에 따라 시시각각 예민하게 반응하지 말고 장기 주거 종합 계획을 수립하고 그에 따라 한걸음씩 꾸준히 추진해 줄 것을 주문한다.

제주 신산머루 도시재생 뉴딜 사업의 경우를 보면 우리 동네 만들기 사업에 그치지 않고 살기 좋은 마을이 되기 위해서는 획일적인 마을 살리기 컨셉에 그치지 않고 혁신적인 모델을 창안해야 한다. 도로 여건상 지하 주차장 내지 주차 건물 건설 문제, 기존 주택의 일부는 살리면서 자율주택사업과 가로주택 정비 사업도 추진해야 할 것이다. 그리고 영세민과 세입자들을 위한 주거 복지적 측면에서는 1인 1가구 거주와 노인들이 거주하는 지역 특성을 반영한 원룸이나 투룸 형식의 소규모 주상 복합 주택과 커뮤니티 시설 등을 확충하여야 할 것이고, 지자체는 지역의 사회경제적 인프라를 공급하고 나면, 그 지역에 거주하는 주민들이 살아 있는 도시를 만들어갈 수 있는 도시 재생 사업 계획이 수립되기를 바란다.

도시재개발 사업 정책 일변도에서 나타나는 젠트리피케이션 등의 부작용을 보았듯이, 도시재생 사업 일변도가 가져올 한계에 대해서도 정부는 점검할 필요가 있다.

도시 재개발과 재건축의 일변도로 인한 영세민들의 내몰림 현상(젠트리피케이션)으로 취약계층들의 주거 불안을 해소하고자 50조원을 투입하는 주거 복지 정책이 시행착오 없이 주민들로 하여금 만족할 수 있는 정책이 될 수 있도록 하기 위해서는 활성화 시행계획을 중간 점검할 수 있도록 사전에 여러 차례 발표해주는 것도 도움이 될 것이다.

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